LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL : ARBITRE OU DOUZIEME NGAÏNDE DE L’EXECUTIF ? (PAR SARA NDAO)

Le Conseil constitutionnel vient de récidiver dans une gymnastique juridique qui devient familière : étirer les pouvoirs de l’Exécutif jusqu’à leur limite, puis rogner ceux du Parlement jusqu’à l’os. Le 25 août 2026, sa décision n° 7/C/2026 a anéanti la proposition de loi sur les crédits spéciaux, après avoir déjà neutralisé, le 9 juillet, une révision constitutionnelle portée par l’Assemblée nationale. Deux décisions majeures, même trajectoire : l’Exécutif gagne du terrain, le Parlement en perd.
Sous l’apparente complexité du droit, l’enjeu est d’une clarté saisissante. La Constitution répartit clairement les rôles. Le Parlement vote les lois et contrôle le Gouvernement. Le Gouvernement dirige l’action publique et dispose, dans certaines matières, du pouvoir de prendre des décrets. Le Conseil constitutionnel, lui, doit faire respecter les frontières entre ces différents pouvoirs. C’est ce que l’on appelle la séparation des pouvoirs. Montesquieu en avait résumé la raison profonde dès 1748 : « Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir. » Toute la démocratie tient presque dans cette phrase. Un pouvoir ne doit jamais dépendre uniquement de sa propre sagesse pour se limiter. Il faut qu’un autre pouvoir puisse lui demander des comptes, lui opposer des règles et l’empêcher de devenir sans contrôle.
C’est tout le sens de l’article 59 de NOTRE Constitution, qui confie expressément à l’Assemblée nationale le soin de “contrôler l’action du Gouvernement et d’évaluer les politiques publiques”. Mais que vaut cette prérogative si le Parlement ne peut fixer des règles de contrôle précisément là où l’Exécutif utilise des fonds publics sensibles ? C’est cette contradiction que le CC aurait dû trancher. Mais, une fois n’est pas coutume, il choisit une autre voie.
Dans les considérants 13 à 18, le CC estime que plusieurs dispositions de la proposition interviennent dans un domaine réservé à la loi organique relative aux lois de finances. Une loi organique est simplement une loi particulière, plus importante qu’une loi ordinaire, chargée de préciser certaines règles prévues par la Constitution. Dans le cas présent, elle organise notamment le fonctionnement général des finances de l’État. Le Conseil considère donc que le Parlement ne pouvait pas, par une loi ordinaire, créer une nouvelle catégorie de crédits publics ni en définir le régime juridique.
L’argument peut s’entendre. Mais, encore fallait-il répondre préalablement à une question essentielle : les députés étaient-ils réellement en train de créer une nouvelle catégorie budgétaire, ou cherchaient-ils à encadrer juridiquement des fonds qui existent déjà et qui sont utilisés depuis des décennies ?
Ce n’est évidemment pas la même chose. Le CC tranche cette question beaucoup plus qu’il ne la démontre. Car, il assimile, avec un simplisme déconcertant, l’encadrement d’une pratique existante à la création d’une nouvelle catégorie budgétaire, sans démontrer suffisamment pourquoi les deux seraient juridiquement équivalents. Autrement dit, il affirme que les députés ont franchi la frontière de la loi organique, mais il n’explique pas du tout pourquoi le simple fait de définir et de contrôler des fonds existants reviendrait nécessairement à créer une nouvelle catégorie budgétaire. La vérité est pourtant simple : les députés ne créaient AUCUNEMENT les crédits spéciaux, puisqu’ils existaient déjà en pratique. C’est un fait ! Ils ne construisaient pas une nouvelle pièce dans la maison budgétaire. Ils essayaient de poser des règles dans une maison qui existait déjà. Ils cherchaient simplement, conformément aux promesses faites au peuple, à encadrer juridiquement leur utilisation, leur justification et leur contrôle.
Mais c’est surtout aux considérants 19 et 20 que le raisonnement du CC devient particulièrement contestable, tant il est juridiquement absurde. Le Conseil estime que les règles relatives notamment à l’engagement, au paiement, à la justification et au contrôle de ces crédits relèvent du pouvoir réglementaire. Autrement dit, elles appartiendraient exclusivement au Gouvernement et non au Parlement. Pour parvenir à cette conclusion, il invoque, sans sourciller, l’article 118 du décret n° 2020-978 du 23 avril 2020 relatif à la comptabilité publique. Il fallait oser, et il a osé !
La Constitution dit pourtant, à son article 76, que les matières ont un caractère réglementaire lorsqu’elles ne sont pas du domaine de la loi, en vertu de la Constitution. Oui, vous avez bien lu ! En vertu de la Constitution. Pas en vertu d’un décret. Encore moins, en vertu d’une interprétation du CC. Un décret est une règle prise par l’Exécutif. Il est nettement inférieur à la loi et, plus encore, à la Constitution. Le Conseil ne dit évidemment pas, noir sur blanc, qu’un décret serait supérieur à une loi. Mais le mécanisme de son raisonnement, aboutit justement à ça. C’est GRAVISSIME ! Même, disons les choses sans politesse inutile, un étudiant en première année de droit ne commettrait pas cette sornette.
Voyons le schéma. Le Gouvernement prend un décret qui réglemente une matière. Plus tard, le Parlement veut légiférer sur cette même matière. Et l’existence de cette réglementation suffit à elle seule pour décréter que cette matière appartient exclusivement au Gouvernement. Autrement dit : l’Exécutif occupe le terrain, puis cette occupation devient un argument pour expliquer au Parlement qu’il ne peut plus y entrer. Valider cette ligne argumentative, revient à cautionner l’idée que l’Exécutif peut élargir son propre domaine en réglementant d’abord, puis en opposant ensuite cette réglementation au Parlement. Il suffirait ainsi à l’Exécutif d’occuper rapidement un domaine par décret pour pouvoir ensuite dire au Parlement : « vous ne pouvez plus intervenir ici, puisque nous réglementons déjà cette matière ». Pourtant, c’est précisément à cette conclusion, aussi difficile à concilier avec la logique juridique qu’avec le simple bon sens, que conduit le raisonnement du CC. Il constate qu’un décret du gouvernement existe déjà et en déduit que les aspects de ce décret relèvent du pouvoir réglementaire. Or, ce n’est pas le décret qui décide de la frontière entre la loi et le règlement. C’est, le rappel est toujours pédagogique, du domaine de la Constitution, éventuellement précisée par la loi organique. Le décret ne peut être que la conséquence d’une compétence réglementaire déjà établie, jamais sa propre preuve. JAMAIS !
Personne ne conteste que les détails techniques de l’exécution d’une dépense puissent être réglés par décret. Mais il existe une différence considérable entre expliquer techniquement comment une dépense est payée et décider selon quels principes celui qui utilise cette dépense devra en rendre compte. Le premier sujet peut naturellement relever du règlement, donc de l’exécutif. Le second touche au cœur même du contrôle démocratique, donc au Parlement. Or le résultat de la décision est particulièrement insensé. Qui utilise ces fonds ? Principalement l’Exécutif. Qui veut renforcer leur contrôle ? Le Parlement. À qui laisse-t-on une place déterminante dans la fixation des règles particulières concernant leur justification et leur contrôle ? À l’Exécutif. Le contrôlé conserve ainsi une maîtrise considérable sur les règles de son propre contrôle. C’est stupéfiant !
Comment concilier une telle pirouette avec l’article 59 de la Constitution qui charge expressément l’Assemblée nationale de contrôler le Gouvernement ?
Le CC ne répond pas à cette contradiction. Il va même plus loin. Là, on franchit clairement les limites de la décence ! Le CC vise d’abord, aux considérants 17 et 18, les articles 2, 5, 6, 8 et 10, qu’il estime relever du domaine de la loi organique relative aux lois de finances. Puis, aux considérants 19 et 20, les articles 3 et 4, qu’il rattache au pouvoir réglementaire. Sept articles sont ainsi directement mis en cause. Mais au considérant 21, sans expliquer concrètement pourquoi les autres dispositions ne pourraient survivre seules, il les déclare toutes “inséparables” du reste du texte. Au considérant 22, toute la proposition tombe. Le tour est joué. Sept articles sont critiqués, mais c’est l’ensemble du texte qui disparaît, sur la foi d’une inséparabilité davantage proclamée que démontrée. Car, en effet, le CC ne montre pas concrètement pourquoi les dispositions restantes - c’est-à-dire celles qu’il n’a pas expressément rangées soit dans le domaine de la loi organique, soit dans celui du règlement - ne pouvaient pas subsister seules. Il n’explique ni quelle dépendance juridique les liait nécessairement aux articles 2, 3, 4, 5, 6, 8 et 10. Ni pourquoi aucune règle autonome de transparence ou de contrôle ne pouvait être sauvegardée. L’inséparabilité est simplement proclamée, nullement établie. Pourtant c’est cette seule affirmation qui permet de passer de l’irrecevabilité de sept articles à l’anéantissement de tout le texte. Quel zèle sélectif !
On le voit bien : les enjeux dépassent largement la seule technique juridique. Ils révèlent une mécanique politico-institutionnelle profondément inquiétante : un Président qui semble découvrir, une fois au pouvoir, les charmes des privilèges qu’il promettait hier de combattre ; un CC dont la créativité interprétative - pour employer un euphémisme - paraît se déployer chaque fois qu’il s’agit d’élargir les marges de l’Exécutif au détriment du Parlement ; et une opposition si obsédée par Sonko qu’elle en vient à confondre son affaiblissement avec un progrès démocratique, au risque de sacrifier au passage une réforme pourtant susceptible d’assainir radicalement la gestion de nos maigres ressources publiques. Trois cécités, un même dessèchement moral : les principes ne sont plus défendus pour eux-mêmes, mais seulement selon celui qu’ils servent ou qu’ils gênent.
Et c’est peut-être là le plus grave. Lorsqu’un texte entier sur la transparence des fonds publics peut disparaître sur la base d’une inséparabilité pas du tout démontrée, lorsqu’un contre-pouvoir est réduit pendant que certains s’en réjouissent pour des raisons partisanes, ce n’est plus seulement une proposition de loi que l’on enterre. C’est l’idée même d’un État où les pouvoirs se contrôlent, se limitent et se rendent des comptes qui se dessèche.
Mais Diomaye, son gouvernement et les sept membres du CC - qui ne méritent désormais plus guère le qualificatif de “sages” - auraient tort de prendre le silence du peuple pour de l’amnésie, et sa patience pour de la faiblesse. Le peuple Sénégalais ne dort pas. Il n’est pas naïf. Il observe, compare les paroles aux actes, retient les reniements, consigne les prestidigitations ainsi que les sophismes juridiques et sait que, dans une démocratie, la patience possède une arme redoutable : le bulletin de vote. Ceux qui pensent pouvoir indéfiniment tordre les principes, neutraliser les contre-pouvoirs ou miser sur l’usure de l’opinion devraient s’en souvenir : le temps politique n’efface pas tout. Vient toujours l’heure où le peuple - LE SEUL VÉRITABLE SOUVERAIN - présente l’addition. Alors, prenons garde ! Le jugement de l’Histoire est sans appel, et celui des générations futures l’est souvent davantage encore.